מחקרים מראים: פוליטיזציה של מינוי שופטים מביאה לשופטים פוליטיים יותר ומקצועיים פחות

[מאמר דעה שפורסם בעיתון כלכליסט, ב-9 למרץ 2023]

ביממה האחרונה פורסם מתווה "פרידמן-אלבשן", אשר כולל הצעה לשינוי מודל הוועדה למינוי שופטים כך שייגדל מספר הפוליטיקאים מהקואליציה והאופוזיציה בוועדה. למתווה ישנן שתי חלופות, בכל אחת מהן די יהיה בקולות הפוליטיקאים כדי למנות שופטים לכל הערכאות. לפי אחת החלופות רק פוליטיקאים יכריעו במינוי שופטים לעליון במנגנון המוכנה על ידי המציעים כ"שיטת תיבת נוח" - השופטים ימונו בזוגות כששופט אחד ייבחר על-ידי נציגי הקואליציה ושופט אחר על-ידי נציגי האופוזיציה. בהיבט זה המתווה המוצע מהפכני מעבר לרפורמת "לוין-רוטמן", אשר מבקשת להותיר על כנה מבנה ועדה מעורב מפוליטיקאים ואנשי מקצוע. כלומר, המתווה נותן מענה לבעיית השליטה הבלעדית של הקואליציה במינוי שופטים, תוך שהמחיר הוא פוליטיזציה מלאה של הליך מינוי השופטים.

לצערי, מתווה זה מתעלם מהספרות האמפירית הענפה שבוחנת את השפעת שיטת מינוי השופטים על הכרעותיהם. ספרות זו מלמדת באופן חד משמעי כי ככל שיטת המינוי מערבת יותר פוליטיקאים ופחות מומחים מקצועיים, כך יורדת איכות החלטות השופטים ועולה מידת האקטיביזם השיפוטי וההשפעה הפוליטית על הכרעות שיפוטיות.

כך למשל, מחקר שפורסם לאחרונה ב- Journal of Public Economics בחן את איכות ההחלטות של 1,265 שופטים במשך כמעט חמישה עשורים במדינות ארה"ב, בהן יש מגוון שיטות מינוי הנעות מבחירות על בסיס מפלגתי-פוליטי, למינוי על בסיס המלצות ועדות מומחים (בדרך כלל בעלות רוב של שופטים ועורכי דין בכירים). המחקר מצא כי שופטים שהתמנו על בסיס המלצות מומחים כתבו החלטות משפטיות מנומקות יותר לעומת שופטים שהתמנו על בסיס פוליטי הן מבחינת מספר המילים בהם והן מבחינת התבססותם על מספר ועושר של אסמכתאות משפטיות קיימות (חקיקה, פסיקה וספרות משפטית). בנוסף, ציוני המשוב שניתנו על ידי לשכות עורכי הדין לשופטים שהתמנו בהמלצת מומחים היו גבוהים יותר והחלטותיהם זכו לציטוטים חיוביים גבוהים באופן משמעותי בפסיקה עוקבת, לעומת שופטים שהתמנו על בסיס מפלגתי. במילים אחרות, שיטת מינוי שופטים המתבססת על הליכי מינוי שאינם נשלטים על ידי הפוליטיקאים מייצרת שופטים טובים יותר.

באשר לפוליטיזציה של החלטות בית המשפט, נמצא בעשרות מחקרים השוואתיים כי ככל ששיטת מינוי השופטים בבית משפט מערבת יותר שחקנים פוליטיים ופחות נציגים מקצועיים, כך מתגברת ההשפעה הפוליטית על פסקי הדין. במחקר שפרסמתי עם פרופ' אודי זומר ופרופ' יעקב ריטוב הגענו גם אנחנו לאותה המסקנה. במחקרנו מצאנו שבישראל השופטים מונעים משיקולים אידיאולוגיים במידה נמוכה יותר מאשר בבתי המשפט העליונים של ארצות הברית, קנדה, והפיליפינים, וגבוהה רק במעט מאשר בבית המשפט העליון בהודו. בהתאמה, בחירת שופטים לבית המשפט העליון בהודו נעשית על ידי שופטים; בישראל ובפיליפינים פועלות (עד היום) ועדות אינטגרטיביות למינוי שופטים עם רוב למשפטנים; בקנדה מועצה מייעצת עם רוב של משפטנים מסננת ומעבירה לראש הממשלה שמות של מועמדים לבחירה; ואילו בשיטת המינוי הפוליטית מאוד של ארה"ב (הנשיא ממנה באישור הסנאט), גם מניעי השופטים הם הפוליטיים ביותר.

לבסוף, הספרות בתחום מלמדת באופן חד משמעי כי תהליכי מינוי שופטים שנשלטים על בסיס חלוקה פוליטית לא מונעים אקטיביזם שיפוטי, אלא מגבירים אותו. מידת התערבות השופטים בהחלטות הרשות המחוקקת והמבצעת בולטת במיוחד כאשר שופטים הממונים פוליטית מכהנים במקביל לממשל שאינו תואם לזה שמינה אותם. כך למשל שופטים שמונו על ידי הנשיא טראמפ הרפובליקאי ופועלים בממשל הנשיא ביידן הדמוקרטי ניכרים כשופטים האקטיביסטיים ביותר בארצות הברית במאה השנים האחרונות. שופטים ממונים פוליטית נוטים להיות אקטיביסטים (בהשוואה לאלו שאינם ממונים פוליטית) גם ביחס למשטר שמינה אותם.

מסיבות אלו המגמה המקובלת בעולם הדמוקרטי כיום היא דווקא להקטין את המעורבות של פוליטיקאים בהליכי מינוי שופטים. אפילו בארצות הברית, המציבה את הדוגמה הקיצונית ביותר למינויים פוליטיים לשופטים, ניכרת בעשורים האחרונים מגמת מעבר לשיטות מינוי פחות פוליטיות עבור שופטים בערכאות המדינות, זאת גם לאור המגמות הקשות של ירידה באמון הציבור בשופטים הממונים פוליטית.

לבסוף יש לחזור לרציונל המוצהר של רפורמת לוין-רוטמן. בתזכיר הצעת החוק לוין נכתב על הפורום הממנה שופטים לשקף תפיסות של הציבור לאור העיסוק ההולך וגובר של בית המשפט בנושאים ציבוריים-פוליטיים. בבדיקה שערכתי בקרב 48,635 החלטות של שופטי בית המשפט העליון מצאתי כי רק 18% מההחלטות של שופטי בית המשפט העליון הן בנושאים כאלו, ואילו רוב ההחלטות ניתנות בנושאים בתחומי דיני חוזים, נזיקים, משפט פלילי וכדומה, הדורשים בעיקר מומחיות משפטית. שיטת "תיבת נוח" המוצעת תוביל לכך שההלכות בנושאי נזקי גוף, רשלנות רפואית, תאגידים, מיסים ועוד ייקבעו על-ידי שופטים "נציגי האופוזיציה" ו"נציגי הקואליציה". המחיר כפי שעולה מהמחקרים בעולם עשוי להיות כבד.

ולבסוף, לא ניתן להתעלם מההשפעה על חיי היום יום של כולנו. לא ברור מדוע יש למנות שופטים על בסיס פוליטי גם לבתי משפט המחוזי והשלום. בערכאות אלו רוב רובה של העבודה היא משפטית-מקצועית והם כלל אינם מוסמכים לדון בתיקי בג"צ. מומחים בתחום המשפט והחברה יאמרו (ובצדק) שהחלטה משפטית בכל תחום מערבת גם הכרעות ערכיות, אולם גם הם יסכימו שהדרישה המרכזית משופטים אזרחיים ופליליים היא מומחיות מקצועית. בהקשר זה, גם הכרעות רפואיות מערבות שיקולים ערכיים. האם משהו יטען שכדאי גם לבחור ולמנות רופאים על בסיס מפלגתי?