מה זה בעצם ״שלטון החוק״?

פילוסופים של המשפט מסבירים: מה זה ״שלטון החוק״? הסבר תמציתי, תיאורתי, עם חיבור למשמעויות שצפויה להיות לרפורמה המשפטית.

[פורסם קודם במסגרת פורום המרצות והמרצים למשפטים למען הדמוקרטיה - כאן]

שלטון החוק

אז מה זה בעצם ״שלטון החוק״?

שלטון החוק מתקיים היכן שכולם כפופים לחוק. דהיינו, גם אלו האוחזים ומפעילים את כוחה של המדינה באמצעות החוק, חייבים לעשות כן במסגרת מגבלות החוק. מסגולותיו של אידיאל שלטון החוק היא יכולתו לשמש כחסם מפני חלק מהסכנות הטמונות במדינה המודרנית ומשימושה בחוק עצמו.

אבל למה לפחד מהמדינה?

עוצמתה של המדינה גדולה עשרות מונים מזו של כל גורם אחר בחברה בה אותה מדינה מתקיימת. לא בכדי היה מי שתיאר את המדינה ״כלווייתן״. בשל כוחה זה, הפוטנציאל של המדינה לקידום רווחת אזרחיה הוא רב. אולם הסכנות הנשקפות לאזרחים מכוחה של המדינה רבות לא פחות. האתגר הוא להבטיח שעוצמתה האדירה של המדינה לא תופעל בעריצות ואופן פרוע, שרירותי, מושחת, וללא אחריות או פיקוח על הגורמים האוחזים באותו כוח ברגע נתון. היסטורית, מקובלת הייתה העמדה שהשליט איננו מסוגל – כעניין עקרוני – להפר את החוק. אידיאל שלטון החוק מאתגר עמדה זו.

אבל מה הבעיה בעצם, הרי אחרי יישום הרפורמה במערכת המשפט עדיין יהיה בישראל חוק, לא?

כן, אך אין די בכך בכדי לעמוד באתגר שמעמידה עוצמתה של המדינה. החוק הוא האמצעי העיקרי דרכו המדינה מפעילה את כוחה השלטוני. בעצם, מדינה מודרנית לא יכולה להתקיים ללא חוק. החוק, יותר מכל אמצעי אחר, הוא המאפשר למדינה להורות לאזרחים כיצד לנהוג, לאכוף את אותן הוראות, ולממש את התיאום בין האזרחים, התאגידים, והמוסדות השונים בחברה הנדרש לקיומה של חברה וכלכלה מודרניים. אך חשוב להבחין בין ״שלטון החוק״ לבין ״שלטון באמצעות החוק״. שלטון באמצעות החוק משמעו פשוט שהמערכת המשפטית היא אמצעי עיקרי להפעלת כוח שלטוני – מחוקקים, שרים, מנכ״לים, בעלי תפקידים בכירים, קצינים, שוטרים, פקידים וכו׳ מנפיקים/ות וכפופים/ות לחוקים, תקנות, פקודות, והוראות בהפעלת כוחם/ן השלטוני. שלטון באמצעות החוק הוא מאפיין של מדינות מודרניות רבות, כולל כאלה שאינן דמוקרטיות. למשל, השלטון שולט באמצעות החוק הן בארה״ב והולנד והן בסינגפור, סין, ואירן. זאת כיוון שהחוק יכול לשמש כאמצעי שלטוני יעיל בידי משטר הוגן או מפלה, חופשי או מדכא, צודק או נצלני, נקי כפיים או מושחת, יעיל או בזבזני, רציונאלי או שרירותי. ולכן, חיוני שמשטר השולט באמצעות החוק יהיה גם בעצמו כפוף לחוק.

מהם התנאים לקיומו של שלטון החוק?

במדינות שונות יש תמהילים שונים הכוללים מאפיינים משטריים ומוסדות חברתיים המבטיחים את שלטון החוק. המשותף לתנאים הללו הוא ביזור הכוח השלטוני בידי גורמים שונים, והבטחת פיקוח, ביקורת, מיתון, תבוניות, איזון, והטלת אחריות על האוחזים באותו כוח. באופן יחסי, ישראל כבר עכשיו רזה במוסדות המגלמים את שלטון החוק: אין בישראל משטר פדרלי; הכנסת אינה מפוצלת לשני בתים; בית המחוקקים בפועל נשלט על ידי הממשלה; אין חוקה כתובה מלאה; אין מגילת זכויות אדם כתובה מלאה; אין פורמלית כללים מיוחדים לאופן שינוי הבסיס החוקתי של ישראל; ישראל אינה כפופה לסמכות על-מדינתית, כגון האיחוד האירופי; שוק התקשורת הישראלי ריכוזי ומאפשר עירוב לא בריא של הון ושלטון; ולבסוף, ישראל מצויה בעימות ביטחוני ומצב חירום נמשך, המאפשרים לאתגר ולהשהות את שלטון החוק. ויחד עם זאת, יש בישראל מידה סבירה של שלטון חוק. בין התנאים המרכזיים שמגלמים את עקרון שלטון החוק במדינת ישראל ניתן למנות:

1. עצמאות שיפוטית. אם שופטים אינם עצמאיים הם לא בהכרח יאכפו את החוק, ולא יאכפוהו בשוויוניות, אלא יפסקו על פי רצון הכוח הפוליטי השולט בהם.

2. הפרדת הכוח השלטוני בין רשויות שלטוניות עצמאיות ובלתי תלויות, מה שמבטיח שהכוח לחוקק חוקים ולהוציאם אל הפועל (הכנסת – שבה יש רוב לממשלה - והממשלה) יהיה בידיים אחרות מאשר הכוח לפרש את אותם חוקים (בתי המשפט), כך שיאזנו זו את זו, ואף רשות לא תחזיק במלוא כוחו של החוק והמדינה.

3. ביקורת שיפוטית של בתי המשפט על הרשות המחוקקת והמבצעת, המבטיחה שהאחרונים יפעלו במסגרת החוקית והחוקתית.

4. העצמת אזרחים לתבוע את המדינה בתביעה אזרחית או בבג״צ, באופן בלתי תלוי ברשויות התביעה.

5. מבקר מדינה עצמאי.

6. משטרה ושירותים חשאיים מקצועיים ועצמאים.

7. יועצים משפטיים בשירות המדינה שהם מקצועיים ועצמאיים.

8. רשויות תביעה עצמאיות.

9. שלטון מקומי לו עצמאות חלקית מהשלטון המרכזי.

10. שירות ציבורי מקצועי ועצמאי.

11. בחירות תקופתיות פתוחות.

12. חופש העיתונות.

13. חברה אזרחית בה מתקיימים מוסדות חופשיים ועצמאיים, כגון מוסדות תרבות, מוסדות דת, מוסדות להשכלה גבוהה, ארגוני עובדים, ארגוני צדק חברתי, וארגוני זכויות אדם שיכולים לבקר ולאתגר את גורמי השלטון השונים.

מדוע הצעות הממשלה יפוררו את שלטון החוק בישראל?

יוזמת הממשלה הנוכחית לשינויים במבנה המשטרי הישראלי ויוזמות אחרות של חברי אותה ממשלה מפוררות את התנאים הקיימים בישראל להבטחת שלטון החוק. אלו כוללים את: ביטול עצמאות הרשות השופטת על ידי מעבר לשיטה של מינוי, קידום, והדחת שופטים על ידי הממשלה; החלשה ואף ביטול אפקטיבי של הביקורת השיפוטית על התנהלות הממשלה והכנסת; ביטול מוסד היועץ המשפטי העצמאי בשירות המדינה; ביטול עצמאות המשטרה ומקצועיותה; החלשת השלטון המקומי; סגירת כלי תקשורת והחלשתם; התקפה על עבודה מאורגנת; התקפה על מערכות החינוך וההשכלה הגבוהה; התקפה על מוסדות תרבות ועל ארגוני זכויות אדם, ועוד. במידה ומאמצים אלו יצלחו, הם יביאו לריכוז עיקר הכוח המשטרי בידי מספר אנשים בודדים, באופן שהוא בלתי מבוקר, בלתי מפוקח, בלתי מוגבל, ונעדר אחריות ואחריותיות (accountability). ריכוז כזה של כוח – ויהיו האנשים שבידיהם מרוכז הכוח כאשר יהיו (משמאל המפה הפוליטית או מימין) – הוא מסוכן מאין כמותו, ואינו מתקיים בשום מדינה דמוקרטית חופשית. כיון שכוח משחית, וכוח אבסולוטי משחית באופן אבסולוטי, שלטון באמצעות החוק שאיננו מגלם בתוכו גם את עיקרון שלטון החוק מאפיין משטרים מושחתים, סמכותניים, כוחניים, ובעלי מאפיינים רודניים ודיקטטורים המפרים כדרך קבע זכויות אדם. מדינות כגון רוסיה, סין, טורקיה, הונגריה, בלארוס, מצרים, ונצואלה, ואירן. ישראל אינה רוצה להידמות למשטרים כאלה משום בחינה.