הרכב הוועדה לבחירת שופטים: מבט מן המשפט העברי בעקבות תזכיר חוק יסוד: השפיטה (תיקון – רפורמה במשפט)

תקציר

1. מן המשפט העברי למדנו, כי אין דרך אחת ויחידה לעיצוב הרכב הוועדה לבחירת שופטים. תיתכן גמישות בנושא ויש מקום למגוון הרכבים, בחלקם מודגש רכיב של גורמים מקצועיים פנימיים הממנים שופטים ובחלקם מודגש רכיב של נציגי הציבור.

2. עם זאת, מן המשפט העברי למדנו כי כאשר מדובר במודל המדגיש את נציגי הציבור במינוי שופטים, יש סכנה רבה במתן כוח בלתי מוגבל לנציגי הציבור בבחירת שופטים, בעיקר כשמדובר בנציגי הרוב, ללא כל בלמים ומנגנונים מרסנים. הדבר מזמין הכנסתם של שיקולים לא ראויים בבחירת שופטים, ויצירת תלות בעייתית של השופטים בנציגי הציבור, דבר שעלול לעוות את פסיקותיהם בדין.

3. ברוח העולה מן המשפט העברי ניתן להציע, כי ניתן לנטרל בעיה זו באמצעות קביעה שדרוש רוב גדול יותר ממספר נציגי הקואליציה בוועדה, כך שהם יצטרכו לשכנע את נציג האופוזיציה או אחד מנציגי השופטים כדי להצטרף עמם.

4. ברוח העולה מן המשפט העברי, יש לקבע בחוק הקצאת מקום לנציג האופוזיציה בוועדה למינוי שופטים (כפי שאכן מובא בהצעת שר המשפטים). ברם אין די בהקצאת מקום סמלי לנציג אחד בלבד, אלא יש להקצות מקומות בשיעור יחסי, פחות או יותר, למשקלם בין חברי הכנסת.

1. הקדמה: השינויים המוצעים בדרכי מינוי השופטים

אחד מרכיביה המרכזיים של הרפורמה המוצעת על ידי שר המשפטים הוא שינוי הרכב הוועדה לבחירת שופטים. על פי ההצעה, הוועדה תורחב מתשעה חברים לאחד-עשר. חבריה יהיו שלושה שופטים מביהמ"ש העליון, שלושה שרים, ושלושה ראשי וועדות של הכנסת (שניים מן הקואליציה ואחד מן האופוזיציה), וכן שני נציגי ציבור שימונו על ידי שר המשפטים. ח"כ רוטמן, יו"ר ועדת חוקה, הציע רפורמה מעט שונה. לפיה הוועדה תמנה תשעה חברים, והרכבה יהיה שלושה שופטים, שלושה שרים ושלושה חברי כנסת (אף כאן שנים מן הקואליציה ואחד מן האופוזיציה).[3] הרציונל של השינוי הוא הגדלת הרכיב של הרשות המחוקקת והרשות המבצעת בוועדה לבחירת שופטים (על חשבון דילול משקלם של נציגי הרשות השופטת), תוך מתן ביטוי מוגבר לנציגי הציבור בבחירת שופטים. נקל לראות, כי במבנה זה יש רוב מובטח למפלגות הקואליציה – שלושה שרים, שני חברי כנסת מן הקואליציה, ושני נציגי ציבור שימונו על ידי שר המשפטים, כלומר שבעה מתוך אחד-עשר חברי הוועדה (ולפי הצעתו של ח"כ רוטמן, חמישה מתוך תשעת חברי הוועדה).

השינוי המוצע מעלה שתי סוגיות עקרוניות. הסוגיה הראשונה היא יחסי הכוחות שבין נציגי הציבור לבין נציגי הרשות השופטת בבחירת השופטים. האם ראוי ששופטים ימנו שופטים או שמא ראוי שהציבור ימנה שופטים? ומה היחס הרצוי בין שני מרכיבים אלה? הסוגיה השנייה היא יחסי הכוחות בתוך נציגי הציבור עצמם, כלומר בין נציגי הרוב שבקואליציה לבין נציגי המיעוט שבאופוזיציה. שאלות אלה הטרידו את חכמי המשפט העברי לדורותיהם, אשר גיבשו עמדה מורכבת בנוגע לשתי הסוגיות הללו, ונדון בהן כסדרן.

בקליפת אגוז, עיון במקורות המשפט העברי מעלה כי קיימים כמה מודלים לגיטימיים של מינוי שופטים, הנעים בין מינוי בידי הרשות השופטת עצמה, שהוא המודל המקורי, לבין מינוי באמצעות נבחרי הציבור. קשה לחלץ אפוא מן המשפט העברי מודל אחד ויחיד של מינוי שופטים, אלא יש מרחב לגיטימי של אפשרויות להרכב הוועדה. עם זאת, המשפט העברי מלמדנו, כי גם כאשר הונהג מודל של בחירת שופטים על ידי נבחרי הציבור, חכמי ההלכה הציפו את הבעיות המהותיות שהדבר עלול ליצור, והציעו מנגנוני ריסון לבחירת הרוב. לאור זאת יש לבקר את ההצעה הנוכחית של שר המשפטים, שאינה מכילה כל מנגנוני איזון להכרעת הרוב, ולפיכך יש לראות בה כמי שנוגדת את עקרונות המשפט העברי.

2. יחסי הכוחות שבין נציגי הציבור לנציגי הרשות השופטת – מודלים שונים של מינוי דיינים במשפט העברי

לאורך ההיסטוריה של המשפט העברי, התקיימו שלושה מודלים עיקריים של מינוי שופטים. המעברים בין מודלים אלה נעשו בהתאם לשינויים חברתיים, בדגש על שינויים במידת העצמאות והריכוזיות של החיים היהודיים. נסקור בקצרה שלושה מודלים אלה, במטרה להתמקד במודל השלישי של בחירת הדיינים על ידי הציבור.

מינוי שופטים בידי שופטים

על פי המודל הראשון, אותו אנו מוצאים כבר במקורות חכמי המשנה, השופטים הם הבוחרים את השופטים. מודל זה התקיים בעת שנהגה רשות שופטת מרכזית – הסנהדרין בירושלים.[4] כך מתארת התוספתא את תהליך מינוי השופטים ברחבי הארץ על ידי הסנהדרין:

״ומשם שולחין ובודקין כל מי שהוא חכם ועניו ושפל וירא חטא ופרקו טוב ורוח הבריות נוחה עליו עושין אותו דיין בעירו. משנעשה דיין בעירו מעלין ומושיבין אותו בהר הבית. משם מעלין ומושיבין אותו בלשכת הגזית.״[5]

בעקבות זאת גם הרמב"ם פוסק, כי דייני הסנהדרין הם הממנים את השופטים:

״אמרו חכמים שמבית דין הגדול היו שולחים בכל ארץ ישראל ובודקין כל מי שימצאוהו חכם וירא חטא ועניו ושפוי ופרקו נאה ורוח הבריות נוחה הימנו, עושין אותו דיין בעירו, ומשם מעלין אותו לפתח הר הבית ומשם מעלין אותו לפתח העזרה, ומשם מעלין אותו לבית דין הגדול.״[6]

במודל זה לא הייתה מעורבות של זרועות שלטון אחרות בהליך מינוי השופטים, ואף לא מעורבות של הציבור או נציגיו. ניתן לראות הטרמה של מודל זה כבר במקרא (שמות יח), כאשר משה רבנו, המשמש דיין יחידי, הוא הממנה את שאר הדיינים שישמשו עמו לשפוט את העם.[7]

מינוי שופטים בידי הנהגה מרכזית

מודל זה חדל להתקיים עם הפסקת פעולתה של הסנהדרין, שכן לא הייתה עוד רשות שיפוטית מרכזית. כתחליף לכך התגבש בתקופת התלמוד ובתקופת הגאונים מודל של מינוי שופטים בידי ההנהגה המרכזית של העם היהודי – לעתים ההנהגה הדתית ולעתים ההנהגה הפוליטית.[8] ראש הגולה או ראשי ישיבות סורא ופומבדיתא בבבל הם שמינו את הדיינים בכל עיר ועיר. כאשר היה מדובר במינוי של ראשי הישיבות, שכיהנו אף הם כדיינים, היה זה מינוי מכוחו של "בית הדין הגדול" של אותה תקופה.[9] באזורים שבהם שליטתו הפוליטית של ראש הגלות – תפקיד פוליטי בחסות השלטון הנכרי – הייתה דומיננטית, היה הוא ממנה את הדיינים.[10] מודל זה של מינוי 'מלמעלה' איפשר עצמאות שיפוטית לדיין ביחס לקהילה שבה כיהן, שכן הוא לא היה זקוק לבחירתם כדי לדון, אלא כוחו הגיע מהשלטון המרכזי. אם הקהילה לא הייתה מרוצה מתפקודו של הדיין, היא הייתה פונה להנהגה הריכוזית, וזו הייתה יכולה להחליט להעבירו מתפקידו, אם מצאה שיש צדק בתלונה; אולם הקהילה לא הייתה יכולה לעשות זאת באופן עצמאי.[11] במושגים מודרניים, דומה הדבר במידת מה לשיטת ממשל פדרלית בה השלטון המרכזי ממנה שופטים עבור הפדרציות, ללא מעורבות ישירה שלהן.

מינוי שופטים בידי נבחרי ציבור – המודל וסייגיו

רק בשלב שלישי, לאחר שפסקה להתקיים הנהגה מרכזית לעם היהודי בבבל או בארץ ישראל, וכל קהילה ברחבי התפוצות עמדה בפני עצמה, החלו קהילות ישראל לאמץ מודל של מינוי דיינים באמצעות בחירת נציגי הקהל המקומי עצמו, לעתים במינויים קצובים בזמן. נוהג זה התפשט הן בצפון אירופה והן בספרד. גם במסגרת מודל זה, הייתה לעתים מעורבות משתנה של ההנהגה הדתית בהליך המינוי.[12]

במקומות רבים, עברה ההכרעה לידי נבחרי הציבור באופן מלא, וחלק מהפוסקים הטעימו כי מינוי כזה תקף מכוח "קבלת הציבור".[13] עם זאת, בחירת הדיינים בידי נציגי הציבור יצרה שתי בעיות הקשורות זו בזו, עמן התמודדו פוסקי ההלכה. ראשית, לעתים נציגי הציבור שהשתתפו בבחירת הדיינים שקלו אינטרסים אישיים צרים שלא עלו בקנה אחד עם טובת הכלל. שנית, הדבר יצר תלות של הדיינים בנציגי הציבור הבוחרים בהם, כך שלא מורא החוק היה על הדיינים אלא מורא נציגי הציבור, דבר שעלול היה לעוות את פסקי דיניהם. פוסקי ההלכה הציעו דרכים שונות לפתור בעיות אלה.

א. שבועה לשקול שיקולים ענייניים

כך למשל, אחד הפתרונות היה התניית ההשתתפות של נציגי הציבור בבחירת השופטים בנקיטת שבועה לשקול שיקולים ענייניים בלבד. כך מתאר רבי יצחק בר ששת (ספרד ואלגי'ר, המאה הי"ד) את השבועה שנהגה בקהילת ברצלונה: "וישבעו בספר תורה בזרועם [...] לעשות הברירות [=הבחירות] הנזכרות ביושר ואמונה ולתועלת הקהל שלא ידברו מענין הברירות הנזכר עם שום אדם זולתי חביריהם ושלא ישמעו לדברי שום אדם שידבר עמהם בענין הברירות".[14] עצם הצורך בשבועה זו מלמד על חששם של חכמי ההלכה מפני שימוש לרעה ופוליטיזציה של בחירת שופטים, הנובעים מ'בעיית הנציג' של נציגי הציבור המשתתפים בבחירת השופטים. ברי, כי מנגנון זה של שבועה יכול להועיל רק בחברה דתית ימי-ביניימית שבה השבועה הייתה כלי מרתיע ואפקטיבי כדי לפתור את הבעייה שנציגי הציבור עלולים לבחור בשופטים על פי שיקולים לא-ראויים.[15]

ב. הסכמה פה אחד

פתרון אחר היה דרישה להסכמה פה-אחד של הנציגים בעת בחירת הדיינים, זאת על אף שבדרך כלל התקבלו החלטות על פי הכרעת הרוב. אם נציגי הציבור לא הצליחו להגיע להסכמה פה-אחד – הועברה ההכרעה ל"רב המלכות", כלומר לדמות רבנית חיצונית לקהילה.[16] בכך היה כדי לצמצם את החשש מפני שקילת שיקולים לא ענייניים בעת בחירת הדיינים, וכן כדי לוודא שאין הרוב כופה את עמדתו על המיעוט בנושא בחירת הדיינים.

ג. מבחן איכות מוקדם

עוד פתרון שהציעו הפוסקים היה שילוב בין רכיב בחירת הציבור לבין רכיב של פיקוח "מלמעלה" על איכות הדיינים הנבחרים, כך שהציבור לא יוכל לבחור כרצונו דיינים בלתי ראויים. על פי רבי משה סופר (חתם סופר, הונגריה, המאה הי"ח-י"ט), מינוי דיינים על פי בחירת העם עלול להוביל לבחירת דיינים לא ראויים שהציבור מעוניין בהם בשל פסיקותיהם המוטות המשרתות בעלי אינטרסים. לפיכך, בחירת הציבור צריכה להיות מוגבלת לקבוצת מועמדים שעומדים במבחן איכות מוקדם: "משו"ה [=משום כך] דייקו בתקנותם והתנו שיהי'[ה] 'ברצון רוב הקהל ומפני חשיבותם'. משום שפעמים מסכימים רוב הקהל על דייני בור ומי שמקיל להם מגיז להם ואומרים לעץ אבי אתה. ע"כ בעי ג"כ [=לכן דרוש גם] 'מפני חשיבותם' ולא תהי'[ה] אחרי רבים לרעות. ולפעמים איכא [=יש] אדם חשוב וגדול אלא שאין הציבור חפיצים בו גם זה לא יתכן [...] ע"כ [=על כן] היה תנאי בתקנה הנ"ל שיהי'[ה] צירוף שניהם – רוב הציבור חפיצים בו גם שיהי'[ה] חשוב והגון".[17]

ד. חשש ניגוד עניינים, תלות השופטים והטיית דין מובנית

במקביל לניסיונות למנוע ניצול לרעה של הליך מינוי הדיינים בידי נציגי הציבור, היו פוסקי הלכה שהתריעו על הפגמים שיש בהליך של בחירת הדיינים בידי הקהל ונציגיו, בפרט כאשר הדיינים עומדים לבחירה חוזרת מדי זמן. על כך כותב המהר"ל מפראג (המאה הט"ז): "אוי לנו מיום הדין, כי הדיינים, והם הרבנים שהם במדינות אלו, כולם תלויים בראשי וביחידי הקהל, שכל שנה או שלש שנים הם חוזרים להעמיד אותו על רבנות שלו".[18] המהר"ל אף הוסיף, כי מחמת שדיין שנבחר בידי הקהל תלוי בהם, הרי שהוא נחשב נוגע בדבר, ולכן "ראוי לומר כי דיין כזה פסול לדין". בן דורו, רבי שלמה אפרים מלונטשיץ (פראג, המאה הט"ז-י"ז), אף הוא מתרעם על תופעה זו של בחירת הדיינים בידי נציגי הקהל. לדעתו, אף אם הדיין יכוון לדון דין אמת, עצם תלותו בבוחריו תיצור הטיית דין מובנית אף שהוא עצמו עלול שלא להיות מודע לה: "יש צד שוחד אחד שאינן נזהרים בו, כי מדרכם להחניף לכל מי אשר בו תלוי מינוי הדיינים לשנה הבאה... אף על פי שמסכים בדעתו לדון דין אמת, מכל מקום דבר זה מסמא עין שכלו, שאינו רואה חובה לזה שהוא תלוי בו". מאוחר יותר הביע רבי מאיר ליבוש וייזר (המלבי"ם, המאה הי"ט, רומניה) חשש דומה מפני מנגנון של בחירת דיינים באמצעות בחירת הציבור, דבר שעלול להביא לתלות של הדיינים בבוחריהם: " 'ושמת עליהם' ר"ל [=רוצה לומר] וגם קביעות הדיינים לא יהיה ע"י בחירת העם שאז יחנפו תמיד את העם הבוחרים אותם, רק אתה תשים עליהם".[19]

התלות של הדיינים בבחירת הקהל, שעליה מחו חכמי ההלכה, אכן יצרה פוטנציאל של שיתוק בית הדין, שכן הדיין התקשה לאכוף את הדין על בוחריו. אחד מחכמי המאה הי"ז מתעד מקרה של דיינים שהתקשו לאכוף את הדין על חשובי הקהל שבחרו בהם, ולאחר שאחד הדיינים הבין שאין לו אפשרות ממשית לדון את מי שבחר בו לא נותרה לו ברירה אלא להתפטר מתפקידו: "ועל הטוב ייזכר מוהר"ר יהודה אב בית דין ליסא, שהחזיק בעמוד הדין וציווה לעשות כפיה לראש פרנס ומנהיג הקהילה אחר שלש התראות, וגם גזר עליו בחרם, וכששמע הפרנס כזאת בא בחמה שפוכה לפני הרב והתריס כנגדו באמרו: זה שכרו, מאשר הטריח עבורו להמציא לו הרבנות דק"ק ליסא? כששמע הרב כדברים האלה התחיל הרב לצעוק במר נפשו ואמר למשרתו שימהר לשכור לו עגלה כדי לעקור דירתו מאותה העיר". והוא מוסיף כי על כל דיין להיערך לאפשרות כזו: "מהם יראו כל הרבנים והדיינים וכן ילמדו לעשות לשבר מלתעות עוול ולהיות להם מרכבת המשנה עם סוסים מוכן ומזומן בראותם שאינם יכולים להעמיד עמוד הדין על תילו".[20] למותר לציין כי התפטרות הדיין מתפקידו היא אולי דרך ראויה בדיעבד, אך היא מבטאת בעיה מובנית בבחירתם של דיינים בידי נציגי הציבור.

לסיכום, ממקורות המשפט העברי עולה, כי המודל המקורי לבחירת הדיינים הוא על ידי הסנהדרין ששימשה הן כרשות שופטת הן כהנהגה דתית, כפי שנפסק על ידי הרמב"ם. בהעדרה, באה החלופה של מינוי על ידי ההנהגה המרכזית של העם, שאף היא מנעה תלות של הדיינים בקבוצות לחץ בתוך הציבור. עם היחלשות ההנהגה הריכוזית עבר המינוי לידיהם של נציגי הקהל. אף שחכמי ההלכה הצדיקו הליך מינוי זה ברעיון "קבלת הציבור", דרך זו עוררה בעיות קשות של שקילת שיקולים זרים על ידי נציגי הציבור שבחרו את הדיינים, וכן יצירת תלות גבוהה של הדיינים בנציגי הציבור שבוחרים אותם.

ה. גישת הרב ולדנברג: מינוי שופטים באמצעות נשיא, מוסד בחירה עליון או מאגר מועמדים

בשנות החמישים פרסם אחד מגדולי הפוסקים בירושלים, הרב אליעזר יהודה ולדנברג, חיבור ייחודי הנקרא 'הלכות מדינה', אשר כשמו כן הוא עוסק בהתוויות דרך בתחומי חוקה ומשטר לאור המשפט העברי. אחד הפרקים בחיבור מוקדש למנגנון בחירת שופטים. בפרק זה עומד הרב ולדנברג בהרחבה על הסכנה הרבה הגלומה בהפקדת בחירת השופטים בידי נציגי הציבור, דבר העלול להביא להשחתת המערכת השיפוטית. לפיכך, הוא קובע כי על אף שבדרך כלל הכרעות בענייני ציבור צריכות להתקבל בדרך דמוקרטית של הכרעת רוב נציגי הציבור, מינוי שופטים הוא דבר חריג שאסור להפקידו בידי נציגי הציבור. הרב ולדנברג מציע כמה מנגנונים אפשריים, המנטרלים את הסכנה שבפוליטיזציה של בחירת שופטים. מנגנון ראשון הוא מינוי "מלמעלה" על ידי נשיא המורם מעם; מנגנון שני הוא בניית מוסד עליון שחברים בו מומחי משפט הנבחרים על ידי הציבור; מנגנון שלישי הוא בחירת הציבור במאגר של מועמדים פוטנציאליים לתפקיד שפיטה, והנשיא או המוסד העליון יבחרו מתוכם את המועמדים הראויים:

לכן מהיות טוב כדי שנפיק התועלת הכפולה שהמתמנה יהיה אדם חשוב וגדול וגם שהמינוי יהא במי שהציבור חפצים בו, מן הראוי שבחירת ומינוי השופטים לא תעשה כשאר בחירות לענינים ציבוריים הנעשים על ידי המון כל קהל ציבור הבוחרים, כי אם שהבחירה תעשה על ידי הנשיא המורם מעם גדול התורה והיראה - או נשיאי התורה, אשר יתייפו לכך בתוקף כח בחירתם על ידי קהל בוחריהם, או על ידי מוסד עליון שיושבים בו נבחרי קהל, אשר יד ושם להם בתורת חוקי התורה ומשפטיה לדעת בינה לעתים להבחין במי מאישי ההוראה לבחרו בכדי למנותם לדיינים ושופטים בפועל, או שכל קהל הבוחרים יבחרו ברשימה שלימה כמועמדים לשופטים, והנשיא או המוסד העליון יבחרו מבין המועמדים האלה את היותר מתאימים.[21]

לקחי המשפט העברי

על פי הרפורמה המוצעת על ידי שר המשפטים ויו"ר ועדת חוקה גדל כוחם של נציגי הציבור תוך ביטול יכולתם של נציגי הרשות השופטת להתנגד לבחירת שופטים לא מתאימים. מטבע הדברים, אין למשפט העברי עמדה חדה בנוגע לנקודת האיזון המדויקת בין נציגי הציבור לבין נציגי הרשות השופטת במסגרת הוועדה לבחירת שופטים, אולם המשפט העברי בהחלט מציב תמרור אזהרה ברור בדבר הצורך לכונן מנגנוני בקרה על בחירת נציגי הציבור, פן בעת בחירת השופטים הם ישקלו שיקולים שאינם לטובת הציבור בכללותו, ופן השופטים יהיו תלויים יתר על המידה בנציגי הציבור שבחר בהם. נראה כי הצעת הרפורמה של שר המשפטים אינה נותנת משקל לתמרור אזהרה זה, בהעניקה סמכות מלאה לרוב הקואליציוני בבחירת השופטים ללא מנגנוני ריסון, זאת בניגוד לגישה העולה ממקורות המשפט העברי לדורותיהם.

לפיכך, אף אם יוזמי הרפורמה מבקשים להגדיל את משקלם של נציגי הציבור בוועדה לבחירת שופטים, מן הראוי שיקבעו מנגנון שיבטיח כי לקואליציה לא יהיה רוב אוטומטי, אלא יהיה צורך לשכנע את נציג האופוזיציה או את אחד מנציגי השופטים להצטרף אליהם (למשל, אם על פי הצעת השר לוין נציגי הקואליציה יהיו שבעה מתוך אחד-עשר חברי הוועדה, ראוי לקבוע כי דרוש יהיה רוב של שמונה מתוך אחד-עשר כדי להביא לבחירת שופט).

אמנם ניתן לכאורה לטעון, כי החשש של תלות השופט בנציגי הציבור, מפניו התריעו חכמי המשפט העברי, לא מתקיים במערכת המשפט הישראלית, זאת משום שמינוי השופטים לא נעשה לפרק זמן קצוב אלא לתקופה לא מוגבלת. ברם, הדבר אינו כן, שהרי שופט שיתמנה על ידי נציגי הציבור לערכאה מסוימת (כגון בית משפט שלום או בית משפט מחוזי) יהיה תלוי בנציגי הציבור שעה שהוא ירצה להתקדם ולהתמנות לערכאה גבוהה יותר. מניסיונו של המשפט העברי ניתן ללמוד כי מנגנון זה של בחירת שופטים בידי נציגי הציבור עלול להוליד שופטים שיבקשו למצוא חן בעיני נציגי הציבור שבחרו בהם באופן שיעוות את פסיקותיהם.

מן המשפט העברי ניתן לדלות תובנה חשובה נוספת. הסקירה שראינו מלמדת כי אין מנגנון אחד ויחיד הראוי לבחירת שופטים, אלא מנגנונים שונים לבחירת שופטים שימשו חליפות לאורך ההיסטוריה היהודית והותאמו בכל פעם לצרכים ולתנאים החברתיים המשתנים. גם כיום אין הכרח לאמץ מודל אחד ויחיד לבחירת כל שופטי מדינת ישראל. ניתן להבדיל בין שתי וועדות לבחירת שופטים: ועדה לבחירת שופטי בית המשפט העליון שתעניק משקל יתר לנציגי הציבור (אך לא משקל בלעדי), ועדה לבחירת שאר השופטים שתעניק משקל יתר לגורמים מקצועיים מתוך מערכת השפיטה.[22]

3. יחסי הכוחות שבין נציגי הציבור בהליך מינוי שופטים – רוב ומיעוט בנציגי הציבור שבוועדה: 'עקרון רובו מתוך כולו'

מכאן נעבור לדיון בהרכב נבחרי הציבור בוועדה לבחירת שופטים, זאת בין אם נציגי הציבור הם חלק מחברי הוועדה, רובם או כולם. מהי הפרופורציה הראויה בין נציגי הרוב (הקואליציה) לבין נציגי המיעוט (האופוזיציה) בוועדה?

בהצעה הנוכחית מעוגנת לראשונה בחוק החובה להקצות משבצת לנציג האופוזיציה, זאת בשונה מן המצב שהיה עד כה שבו הדבר היה מנהג חוקתי שמעמדו המשפטי לא ברור. שינוי נוסף נוגע למשקלו של נציג האופוזיציה. עד עתה היה מקובל כי לאופוזיציה יש נציג אחד לעומת שלושת נציגי הקואליציה (שני שרים וח"כ אחד), מתוך תשעת חברי הוועדה, כלומר לקואליציה לא היה רוב מובטח. על פי השינוי המוצע בהרכב הוועדה, לקואליציה יש רוב מובטח בוועדה, שכן היא מחזיקה בשבעה נציגים מטעמה (שני חברי כנסת, שלושה שרים, ושני נציגי ציבור שממנה שר המשפטים) מתוך אחד-עשר חברי הוועדה, ואילו לאופוזיציה נציג אחד בלבד. גם לפי הצעת ח"כ רוטמן, לקואליציה יש רוב מובטח של חמישה חברים (שלושה שרים ושני חברי כנסת) מתוך תשעת חברי הוועדה, ואילו לאופוזיציה נציג אחד בלבד. כפי שראינו לעיל, הדבר מעלה את החשש שהרוב יוכל לבחור באופן אוטומטי את השופטים הרצויים בעיניו.

ייצוג הולם של המיעוט בהליכי הכרעה ציבוריים

מלבד הצורך להגביל את הרוב האוטומטי שיש לנציגי הקואליציה, באמצעות מנגנונים עליהם עמדנו לעיל, לפי עקרונות המשפט העברי קיימת חובה בייצוג הולם של המיעוט בהליכי הכרעה ציבוריים. למשפט העברי עמדה עקרונית בדבר החשיבות של שיתוף המיעוט, במסגרת עיקרון הלכתי המכונה 'רובו מתוך כולו', כלומר הכרעת הרוב תקפה רק אם נעשתה במעמד כלל נציגי הציבור, כולל נציגי המיעוט, שיוכלו להשמיע את קולם ולנסות לשכנע את הרוב.

כאשר פוסקי ההלכה דנו ברציונל לעיקרון שלטון הרוב, הם העלו את הטענה שהמיעוט מקבל על עצמו 'מאחורי מסך בערות' לציית להכרעת הרוב, אך ורק בתנאי שהרוב יסכים לשמוע את עמדת המיעוט ויתן לו הזדמנות לשכנע. כך ניסח זאת המהרי"ט (צפת, המאה הט"ז):

"שאע"פ שהוסכם ביניה'[ם] שכל דבריה'[ם] יהיה נפסק על פי הרוב, דרוב מכלל כלו בעינן [=דרוש] [...] ועתה שהסכימו ללכת אחר הרוב ויהא כאלו הסכימו כלם – צריך שיהא מדעת כלם, וכל אחד ואחד מרצה דבריו לפניהם ואז הולכים אחר הרוב וכל שלא עשו כן אין מעשיהם כלום [=אין תוקף להחלטתם]".[23]

ברוח זו נפסק כי הכרעת הרוב תקפה רק כאשר המיעוט השתתף אף הוא בדיון וניתנה לו הזדמנות לשכנע בעמדתו. כך, למשל, מנסח הרשב"א דרישה זו: "אין הרוב יכול להסכים על דבר עד שיהיו כולם במעמד אחד ומתוך מעמדם יסכים הרוב, דומיא דבית דין [=בדומה לבית הדין]".[24] אמנם, חכמי ההלכה הכירו בקושי הפרקטי שבכינוס כל אנשי הרוב (או נציגיהם) וקבעו כי על הרוב להעניק למיעוט זכות הוגנת להשתתף בדיון, ואם נציגי המיעוט לא השתתפו – הרי שהם ויתרו על זכותם. עם זאת, כאשר ההחלטה התקבלה על פי הרוב תוך ניצול מכוון של העדר נציגי המיעוט או הדרתם בפועל, ההכרעה אינה תקפה.[25]

חשוב לציין שבית המשפט העליון אימץ לתוך הדין הישראלי את עקרון 'רובו מתוך כולו' בכמה הקשרים.[26] בפרט, אחד ההקשרים שבהם נעשה הדבר הוא הרכב הוועדה לבחירת שופטים. בפרשת אבירם, שבה נידון מעמדו של חבר האופוזיציה בוועדה לבחירת שופטים, נסמך השופט ניל הנדל על המשפט העברי כחלק מתיאור חשיבותו של נציג האופוזיציה בוועדה. לפיכך, בנקודה זו הצעת הרפורמה הנוכחית, המבקשת לעגן בחוק את חברותו של נציג האופוזיציה בוועדה לבחירת שופטים, תואמת לכאורה את עקרון 'רובו מתוך כולו' שבמשפט העברי.

ברם, ממקורות רבים נראה שאין די בנציג אחד למיעוט שייצג בדיון את העמדה והאינטרסים של המיעוט, אלא נדרשת נציגות ממשית שתבטיח שהאינטרסים הללו לא ייפגעו בצורה לא מידתית. כך, למשל, מסביר החת"ם סופר את המנגנון הייצוגי הקיים בחלק מהקהילות, ולפיו בוועדה שמקבלת החלטות עבור הקהילה לכל שכבה כלכלית ("עשירים, בינוניים ותחתונים") היו שלושה נציגים: "כדי שיהיה בית דין [=של שלושה] לכל אחת מהכתות, שלא יוזק אחת מהכתות האלו".[27] בדומה, גם בשו"ת דברי ריבות (סלוניקי, המאה הט"ז) מתואר מנגנון של ייצוג השכבות הסוציו-אקונומיות באופן שווה: "מהם עשירים, מהם בינוניים, מהם עניים, כדרך כל הקהילות יצ"ו, באופן שיהיה כל העם מקצה מושגחים בכל ענייניהם".[28]

בדומה למנגנונים ייצוגיים אלה, גם הרכב נבחרי הציבור שבוועדה לבחירת שופטים ראוי שישקף בקירוב את יחסי הכוחות הריאליים בין הקואליציה והאופוזיציה בכנסת, ויתן משקל ממשי גם לנקודות המבט של נציגי מפלגות המיעוט. אמנם לא ניתן להגיע לייצוג מדויק של מפלגות המיעוט, אולם דומה כי ייצוג האופוזיציה באמצעות נציג אחד נועד לתת ייצוג סמלי בלבד לאופוזיציה ולא ייצוג ממשי, ועל כן הוא אינו עולה בקנה אחד עם העולה מתוך תשובות הפוסקים שראינו לעיל.

סיכום

ממקורות המשפט העברי עולה כי אין דרך אחת ויחידה לעיצוב הרכב הוועדה לבחירת שופטים. לאורך ההיסטוריה עוצבו מנגנונים שונים לבחירת הדיינים בהתאם לנסיבות החברתיות והמשטריות. עם זאת, לקח חשוב מן המקורות הוא שקיימת סכנה בהותרת מנגנון הבחירה לידי הציבור או נציגיו ללא מנגנונים מרסנים. הדבר עלול להוביל לשקילת שיקולים לא ראויים בעת בחירת השופטים, וליצור תלות של השופטים בנציגי הציבור, דבר שעלול לעוות את פסיקותיהם. מקרב המנגנונים השונים שהוצעו במקורות, ראוי לציין את הצורך בהגעה להסכמות פה אחד בין כלל נציגי הציבור, או צירוף של אנשים בעלי מומחיות בתחום המשפט להליך הבחירה.

נקודה נוספת העולה ממקורות המשפט העברי היא הצורך בייצוג המיעוט בהליכי הכרעה רובניים – ובכללם בהליכי בחירת השופטים. מן הראוי לקבע בחוק את ייצוג האופוזיציה הפרלמנטרית בוועדה (כפי שאכן הוצע על ידי שר המשפטים). יחד עם זאת, מן המקורות עולה שייצוג כלל קבוצות האינטרס בהליך הבחירה צריך להיות ממשי ולא סמלי, וההרכב המוצע של הוועדה אינו עולה בקנה אחד עם עיקרון זה.

חרף הניסיונות של הפוסקים למתן את הסכנות שבבחירת דיינים באמצעות נציגי הקהל, לאורך ההיסטוריה זעקו חלק מפוסקי הלכה על העיוותים הנוצרים בשל הליך בחירה זה, ואף טענו כי דיינים פסולים מלדון – או חייבים להתפטר – בשל כך. שומה על הרשות המחוקקת שתשים לנגד עיניה אזהרות אלה בבואה לדון בהרכב הוועדה לבחירת שופטים.

הערות שוליים

[1] בני פורת: ראש המכון לחקר המשפט העברי, הפקולטה למשפטים, האוניברסיטה העברית; עמית בכיר, המכון הישראלי לדמוקרטיה. [2] חגי שלזינגר: פוסט-דוקטורנט, הפקולטה למשפטים, אוניברסיטת ת"א. [3] הבדל נוסף בין שתי ההצעות נוגע לזהות השופטים בוועדה. על פי הצעת השר לוין, בוועדה יהיו נשיא בית המשפט העליון, ושני שופטים אחרים של בית המשפט העליון שייבחרו על ידי חבר שופטי ביהמ"ש העליון. ואילו על פי הצת ח"כ רוטמן, בוועדה יהיו נשיא בית המשפט העליון, וכן נשיא בדימוס של בית משפט מחוזי ונשיא בדימוס של בית משפט שלום, שימונו על ידי שר המשפטים בהסכמת נשיא בית המשפט העליון. [4] לענייננו אין חשיבות רבה לשאלה ההיסטורית האם ועד כמה המקורות אודות הסנהדרין משקפים מוסד שהתקיים בפועל, או שמא משקפים את גישתם של חז"ל אודות המוסד שראוי היה להתקיים. בין כך ובין כך, מקורות אלה מבטאים את תפיסתם המשפטית של חכמי המשנה. [5] תוספתא סנהדרין פרק ז, הלכה א (מהדורת וילנא). גישה דומה מופיעה במדרש ספרי דברים, פרשת דברים, פיסקא יג: "'ואשימם בראשיכם', יכול אם מניתם אתם אותם – ממונים, ואם לאו אינם ממונים? תלמוד לומר 'ואשימם בראשיכם' אם מניתים – הרי הם ממונים, אם לאו אינם ממונים". [6] משנה תורה, הלכות סנהדרין, פרק ב הלכה ח. אך ראו שם, פרק ג, הלכה ח, שם משמע שגם המלך וראש הגולה רשאים למנות דיינים. [7] "וַיִּבְחַר מֹשֶׁה אַנְשֵׁי חַיִל מִכָּל יִשְׂרָאֵל וַיִּתֵּן אֹתָם רָאשִׁים עַל הָעָם שָׂרֵי אֲלָפִים שָׂרֵי מֵאוֹת שָׂרֵי חֲמִשִּׁים וְשָׂרֵי עֲשָׂרֹת. וְשָׁפְטוּ אֶת הָעָם בְּכָל עֵת אֶת הַדָּבָר הַקָּשֶׁה יְבִיאוּן אֶל מֹשֶׁה וְכָל הַדָּבָר הַקָּטֹן יִשְׁפּוּטוּ הֵם" (שמות יח, כה-כו). וכך פירש רבי חיים בן עטר: "ואתה תחזה – פירוש לא שהעם ימנו עליהם אלא הוא יחזה" (אור החיים, שמות יח, כא). הדבר שונה במידת מה מן התיאור המקביל המופיע בדברים א, שם נראה כי הציבור שותף בבחירת נציגיו לשופטים, ומשה מאשר את בחירתם:"הָבוּ לָכֶם אֲנָשִׁים חֲכָמִים וּנְבֹנִים וִידֻעִים לְשִׁבְטֵיכֶם וַאֲשִׂימֵם בְּרָאשֵׁיכֶם. וַתַּעֲנוּ אֹתִי וַתֹּאמְרוּ טוֹב הַדָּבָר אֲשֶׁר דִּבַּרְתָּ לַעֲשׂוֹת. וָאֶקַּח אֶת רָאשֵׁי שִׁבְטֵיכֶם אֲנָשִׁים חֲכָמִים וִידֻעִים וָאֶתֵּן אוֹתָם רָאשִׁים עֲלֵיכֶם שָׂרֵי אֲלָפִים וְשָׂרֵי מֵאוֹת וְשָׂרֵי חֲמִשִּׁים וְשָׂרֵי עֲשָׂרֹת וְשֹׁטְרִים לְשִׁבְטֵיכֶם" (דברים א, יג-טו). [8] מודל משולב ניתן למצוא בסוגיית הירושלמי: "אמרו: בית דין שמינה שלא לדעת הנשיא אין מינויו מינוי, ונשיא שמינה שלא לדעת בית דין מינויו מינוי. חזרו והתקינו שלא יהו ב"ד ממנין אלא מדעת הנשיא ושלא יהא הנשיא ממנה אלא מדעת ב"ד" (ירושלמי, סנהדרין, פרק א הלכה ב). [9] תשובות הגאונים (הרכבי), סימן קפ: "כך ראינו כי המנהג בבבל שבית דין הגדול הן ממנין דיינים בכל פלך ופלך". [10] למקור סמכותו של ראש הגלות למנות דיינים, ראו בבלי, סנהדרין ה ע"ב; שולחן ערוך, חושן משפט סימן ג סעיף ד. [11] שמחה אסף בתי הדין וסדריהם לאחר חתימת התלמוד, 40-41 (התרפ"ד). לדיון ביחסו של המשפט העברי למינוי שופטים, תוך התייחסות למקורות רבים המובאים להלן, ראו גם מיכאל ויגודה "מינוי שופטים" פרשת השבוע – פרשת דברים (התשס"ב). [12] למשל: שו"ת רשב"א חלק ב סימן רצ; שו"ת תשב"ץ חלק א סימן קסא (דנים ביחס בין מינוי דיין על ידי הנהגה הלכתית, לבין הצורך בהסכמת הקהילה). [13] למשל: שו"ת רשב"ש, סימן תריא. [14] שו"ת ריב"ש, סימן ריד. לדוגמא כזו מאזור פולין, ראו גם שמחה אסף, לעיל ה"ש 10, בעמ' 44. [15] המקבילה בזמננו לשבועה זו היא הצהרתם של חברי כנסת "לשמור אמונים למדינת ישראל ולמלא באמונה את שליחותי בכנסת" (סע' 15(א) לחוק יסוד: הכנסת), ושל ראש הממשלה והשרים "לשמור אמונים למדינת ישראל ולחוקיה, למלא באמונה את תפקידי כראש / כחבר הממשלה ולקיים את החלטות הכנסת" (סע' 14 לחוק יסוד: הממשלה). ברם, האופי ההרתעתי של השבועה אינו דומה לאופי הסמלי של הצהרות אלה. [16] כך נקבע בתקנות שלוחי הקהילות הקשטיליות משנת 1432, המובאות אצל שמחה אסף, שם, בעמ' 42. [17] שו"ת חתם סופר חלק ה (חושן משפט) סימן כא (הדגשה הוספה). [18] נתיבות עולם, נתיב הדין, סוף פרק ב. [19] מלבי"ם, שמות יח, כא. [20] רבי זליג מרגליות, חבורי לקוטים (תע"ה), עמ' ד. [21] הלכות מדינה, שער א, פרק ו, עמ' נו. [22] הד לרעיון של שתי ועדות לבחירת שופטים ניתן למצוא בפירוש האברבנאל, שהציע להבחין בין דרך המינוי של דייני הערכאה העליונה – הסנהדרין – שצריכים לדעתו להתמנות בידי המלך, לבין דרך המינוי של הדיינים בשאר הערכאות המקומיות, הצריכים לדעתו להיבחר על ידי הציבור המקומי (ראו פירוש האברבנאל לדברים טז, יח ולדברים יז, ח. שיטתו התבארה בהרחבה על ידי הרב ולדנברג, הלכות מדינה, שם). ההצעה המובאת כאן הפוכה מזו של האברבנאל, בכך שדווקא במינוי לערכאה העליונה מודגש הצורך בשילוב נציגי הציבור, ואילו במינוי לערכאות התחתונות מודגש הצורך בגורמים מקצועיים. [23] שו"ת מהרי"ט, חלק א, סימן צה. [24] שו"ת הרשב"א, חלק ה, סימן כו. [25] ראו אליאב שוחטמן "רובו מתוך כולו: תוקפם של חוקים המתקבלים במליאת כנסת שאינה מלאה" מחשבות על דמוקרטיה יהודית 407 (בנימין פורת עורך, 2010); מנחם אלון המשפט העברי: תולדותיו, מקורותיו, עקרונותיו כרך א 580-586 (מהדורה שלישית, התשמ"ח). [26] עע"מ 1207/15 רוחמקין נ' מועצת העיר בני ברק (18.8.2016); בג"ץ 10042/16 קוונטינסקי נ' כנסת ישראל (6.8.2017); בג"ץ 9029/16 אבירם נ' שרת המשפטים (1.2.2017). [27] שו"ת חתם סופר, חושן משפט, סימן קטז. [28] שו"ת דברי ריבות, סימן רכד.